22 czerwca, 2016


75% dotacji, czyli ile?

Wysokość stawki dotacji na jednego przedszkolaka została określona w przepisach ustawy o systemie oświaty. Przedszkola niepubliczne (art. 90 ust. 2b) otrzymują nie mniej niż 75% wydatków bieżących ustalonych w budżecie danej gminy ponoszonych na własne przedszkola, pomniejszonych o opłaty dokonywane przez rodziców za pobyt (tzw. złotówka za godzinę) i za wyżywienie; przedszkola publiczne prowadzone przez osobę fizyczną lub prawną – 100%.

 

Co zapis ustawowy oznacza w praktyce?

Ustawodawca, kreując taką normę w ustawie o systemie oświaty miał świadomość, że prowadzenie przedszkola przez gminę niesie za sobą szereg określonych wydatków, normowanych przepisami prawa. Ustalony więc zapis miał za zadanie znormalizować konkretne /nominalne/ stawki dotacji w poszczególnych gminach, tak by znacząco nie odbiegały od siebie w skali całego kraju.

 

Jak kształtują się wydatki na przedszkole prowadzone przez samorząd?

Przeważającą część struktury wydatków stanowią wynagrodzenia nauczycieli. Regulowane są one przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy oraz Kodeksu pracy.

Typowe przedszkole miejskie ma 3 lub 4 oddziały, czyli między 75 a 100 wychowanków i pracuje między 10 a 11 godzin dziennie. Przedszkole wiejskie 1-2 oddziały, znajdujące się w tym samym budynku, co szkoła podstawowa.

W przedszkolu samorządowym wydatki związane są z:

  1. zatrudnieniem (ok. 70% całości)
  • kadry pedagogicznej (nauczyciele, dyrektor, specjaliści, np. logopeda, pedagog, psycholog),
  • personelu administracyjno-obsługowego (pomoce nauczycieli, kucharze, księgowy, intendent, pracownik gospodarczy, itp.), 
  1. zakupem
  • materiałów i wyposażenia,
  • środków dydaktycznych i książek,
  • energii elektrycznej i cieplnej,
  • usług remontowych,
  • usług zdrowotnych,
  • usług telekomunikacyjnych,
  1. ponoszeniem kosztów:
  • wynagrodzeń bezosobowych,
  • podróży służbowych krajowych,
  • odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych,
  • na doskonalenie zawodowe nauczycieli.

 

Jak naliczać stawkę dotacji? – dotacja dla przedszkoli niepublicznych w teorii

To na podstawie sumy ustalonych* w budżecie wydatków bieżących ponoszonych na przedszkole gminne, ustala się stawkę dotacji przysługującej na każdego ucznia przedszkola niepublicznego. Zatem stawki dotacji, niezależnie od regionu Polski, nie powinny się znacząco różnić. Wzór do wyliczeń MEN przedstawiło na swoim portalu. Uzyskaną w ten sposób stawkę dotacji należy podzielić przez 12, by uzyskać wartość miesięcznej części przekazywanej przedszkolu na jedno dziecko.

Powyższe oznacza, że stosując się do przepisów prawa, nie da się poprowadzić przedszkola publicznego przez jednostkę samorządu terytorialnego, taniej niż za około 730 zł w przeliczeniu na jedno dziecko. Potwierdzają to również informacje z Ogólnopolskiej Samorządowej Debaty Oświatowej, która odbyła się 2 czerwca 2016 r. w Warszawie. Samorządowcy przedstawili następujące dane:

„W 2015 roku koszt utrzymania jednego wychowanka w przedszkolu wynosił średnio 9 100 zł, wydatki na jednego wychowanka oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej wynosiły zaś 4 400 zł. Daje to 800 zł miesięcznie na dziecko w przedszkolu i 366 zł na dziecko w oddziale przedszkolnym.”

 

Jaka gmina, taka oświata – dotacje dla przedszkoli niepublicznych w praktyce

Wzór MEN pokazuje, że do wyliczenia stawki dotacji potrzebne jest podstawienie kilku elementów składowych. Jest to typowa czynność o charakterze rachunkowo-technicznym. Jej wykonanie nie powinno wywoływać żadnych trudności. Tyle w teorii. Raporty opublikowane przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych i Najwyższą Izbę Kontroli pokazują jednak, że ponad 85% gmin w Polsce w sposób nieprawidłowy oblicza stawki dotacji dla przprzedszkoli niesamorządowych, dokonując ich zaniżania. Jak dużego, można ocenić analizując poniższy wykres.

Miesięczne stawki dotacji (75%) na jednego ucznia  dla  przedszkoli niepublicznych w  wybranych gminach w 2016 roku pobierz duży wykres

Przygotowując się do Ogólnopolskiej Debaty „Uczeń. Rodzic. Nauczyciel – Dobra zmiana” postanowiliśmy uzyskać informację na temat wysokości dotacji z gmin na terenie całej Polski. Pobierz tabelę z danymi: stawki dotacji czerwiec 2016

Dane są zatrważające. Najniższa dotacja (75%) wynosi 135 zł; najwyższa (też 75%) 829 zł. Skąd ta ponad 6 krotna różnica? Przecież koszty zatrudnienia pracowników, ceny wody, prądu, gazu, materiałów do zajęć z dziećmi aż tak bardzo nie różnią się na przestrzeni całego kraju. 

Dane pokazują, że zaniżeń w stawce dotacji najczęściej dokonują małe gminy poprzez różne „sztuczki”. M.in. wliczają do podstawy naliczania dotacji oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, generujące niewspółmiernie niższe koszty, niż przedszkole. Zdarza się także naliczanie dotacji na podstawie przedszkola działającego w zespole szkół, przyjmując do wyliczeń jedynie wynagrodzenia, a pomijając wszystkie inne koszty generowane przez przedszkole. Po wtóre istnieją niezbite dowody na wyłączanie poszczególnych kategorii wydatków, ograniczając je do wynagrodzeń pracowników. Przedszkola prowadzone przez osoby inne niż jst niejednokrotnie nie mają żadnej skutecznej możliwości domagania się wyliczenia stawki dotacji, zgodnie z zapisami ustawy o systemie oświaty. Organy wykonawcze samorządu zatajają sposób wyliczenia dotacji, tworząc z prostego matematycznego wyliczenia tajemnicę, której nie sposób uzyskać nawet w trybie dostępu do informacji publicznej.

 

Nieprawidłowości

Najczęstszymi nieprawidłowościami w naliczaniu stawki dotacji jest:

  1. nieuwzględnianie wszystkich wydatków ponoszonych na utrzymanie przedszkoli prowadzonych przez jst, poprzez wyłączanie wydatków na doskonalenie zawodowe nauczycieli, remonty bieżące, itp.,
  2. wyłączanie wydatków na personel obsługowy przedszkola poprzez zatrudnianie pracowników w innych placówkach oświatowych i delegowanie ich do pracy w przedszkolu,
  3. naliczanie dotacji na podstawie przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, mających znacząco niższe koszty utrzymania,
  4. niewłaściwa klasyfikacja kosztów w przedszkolach wchodzących w skład zespołów szkół, poprzez włączanie wydatków na przedszkola, do kategorii wydatków na szkołę,
  5. pomijanie wydatków na obsługę księgową, szczególnie jeśli jest realizowana w zespołach ekonomiczno-administracyjnych oświaty,
  6. pomijanie wydatków na utrzymanie personelu kuchni ,
  7. zawyżanie liczby uczniów w przedszkolach samorządowych, poprzez uwzględnianie w mianowniku ułamka miesiąca z największą liczbą uczniów – września.

 

Jak działają przedszkola?

Przedszkola, niezależnie od tego kto je prowadzi, realizują dokładnie tą samą podstawę programową wychowania przedszkolnego. Zatrudniają nauczycieli, posiadających odpowiednie kwalifikacje. Oznacza to, że zarówno placówki samorządowe, jak i niesamorządowe ponoszą podobne wydatki na określone zadania związane z procesami wychowania, kształcenia i opieki. Nauczyciele nieustannie kształcą się, zdobywają nowe kompetencje i umiejętności oraz stopnie awansu zawodowego. Prowadząc przedszkole, nie można oszczędzać na bezpieczeństwie dzieci. Placówki niesamorządowe mają dodatkowe koszty, związane z budową przedszkola lub wynajmem budynku, w którym ono się mieści. Tego typu wydatki nie są uwzględniane w podstawie naliczania dotacji. Gminy bowiem w znakomitej większości dysponują własnym zasobem nieruchomości. Wielokrotnie podnosi się kwestię swobody kształtowania wynagrodzeń w przedszkolach niepublicznych, ale czy normą ma być minimalna płaca? Nie zapominajmy, że fundamentem pracy przedszkola jest dobry nauczyciel. Aby więc zachęcić go do pracy w placówce niesamorządowej, należy zaproponować atrakcyjne wynagrodzenie. Często można spotkać się z opiniami, że przedszkole niepubliczne jest drogie. Jest to opinia krzywdząca dla znakomitej większości takich placówek, w których czesne wynosi od kilkudziesięciu po kilkaset złotych i nie odbiega znacząco od opłat w przedszkolach publicznych. A są i takie, które nie pobierają od rodziców żadnego czesnego. Nadto przed wydaniem własnego osądu, warto przeanalizować zakres oferty przedszkoli samorządowych i niesamorządowych. 

 

Wykres obrazujący stawki dotacji w miastach wojewódzkich  wykres miasta wojewodzkie 2016 również charakteryzuje się sporym zróżnicowaniem wartości nominalnych. W każdym z nich samorząd prowadzi od kilkunastu po kilkaset przedszkoli. Stawka dotacji, jaką wyliczyła Zielona Góra, oznaczałaby, że utrzymanie jednej 25. osobowej grupy dzieci w przedszkolu, kosztuje gminę 13 073 zł miesięcznie. Sam średni koszt pensji dwóch nauczycieli (przy ostrożnym założeniu, że jeden nauczyciel jest kontraktowy, a drugi mianowany) i ich pomocy (woźnej), to wartość nie mniejsza niż 11 000 zł. Jasnym jest więc, że podana 75% stawka zielonogórskiej dotacji w przeliczeniu na jednego ucznia, nie uwzględnia wszystkich wydatków ponoszonych na przedszkola samorządowe. Będący na drugim końcu skali Płock, wśród miast powyżej 100 000 mieszkańców ponosi koszt utrzymania jednego przedszkolaka na poziomie 1014,69 zł, czyli 25367,25 zł  na jedną 25 osobową grupę dzieci. Skrajne wartości po lewej stronie wykresów dowodzą temu, że stawki dotacji poniżej średniej nie oddają rzeczywistych kosztów utrzymania dziecka w przedszkolu prowadzonym przez samorząd. Podany wyżej algorytm obliczania stawki dotacji, pokazuje że możliwość manewrowania kwotami składowymi podstawy wyliczania dotacji, występuje w każdej z 8. części składowych ułamka. Mało który samorządowiec zaniżający stawkę dotacji, zadał sobie jednak trud, by zastanowić się nad tym, że przedszkola niesamorządowe stanowią oszczędność dla budżetu gminy. Jeśli przestałyby istnieć, budżet samorządu musiałby ponosić znacząco wyższe wydatki na objęcie wychowaniem przedszkolnym, najmłodszych mieszkańców, począwszy od milionowych kwot związanych z budową nowych przedszkoli (Aby powiększyć wykres, otwórz w nowym oknie). 

wykres miasta powyzej 100 tys.

Warto też przeanalizować skąd biorą się wartości miesięcznych stawek dotacji znacząco odbiegające od średniej in plus. Wynika to m.in. z:

  1. prawidłowego obliczania stawki dotacji,
  2. wyższych składowych wynagrodzeń, zależnych od samorządu (dodatki motywacyjne i funkcyjne),
  3. ponoszenia dodatkowych wydatków na przedszkola samorządowe, podnoszące jakość ich oferty pedagogicznej
  4. okresowego dokonywania remontów bieżących obiektów przedszkolnych.

 

Prawo wyboru

Współzawodnictwo między przedszkolami publicznymi i niepublicznymi jest dobre, jak każda konkurencja, która występuje w poszczególnych dziedzinach gospodarki. Rywalizacja, o ile odbywa się na zdrowych i uczciwych zasadach, wymusza rozwój i podnoszenie jakości pracy. Podmiotem dla każdego przedszkola jest uczeń. Przedszkola istnieją przecież dla dzieci i ich pracujących rodziców. Podział zatem nie powinien przebiegać na podstawie kryterium publiczności i niepubliczności przedszkoli. Przedszkola należy klasyfikować na dobre i złe. W każdej grupie znaleźć można przykłady placówek odznaczających się wyróżniającą jakością pracy dydaktyczno-wychowawczej, jak i znacznie odbiegającymi w dół od przeciętnej. Dowodem na to są raporty z ewaluacji zewnętrznej, przeprowadzane przez kuratoria oświaty.

 

W jakim kierunku udoskonalić ustawę?

Procedując zmiany w ustawie o systemie oświaty, warto zastanowić się nad wprowadzeniem swoistego bezpiecznika, gwarantującego minimalny kwotowy poziom dotacji, niezależny od stawki procentowej. Rozsądnym wydaje się powiązanie minimalnej stawki dotacji, z wysokością kwoty standardu „A” subwencji oświatowej w poszczególnych przepisach art. 80 i 90 uso. Zapis nie mniej niż … %  kwoty standardu „A” subwencji oświatowej miesięcznie należałoby zastosować do:

przedszkoli publicznych w wysokości 13,33% miesięcznie, co w 2016 roku daje kwotę 714,75 zł,

przedszkoli niepublicznych – 10,00% => 536,20 zł, 

publicznych innych form wychowania przedszkolnego – 6,67% => 357,65 zł,

niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego – 5,00% => 268,10 zł. 

„Nie mniej niż” nie stanowi sufitu nad głową, jest fundamentem na którym można budować jakość edukacji!

 

Proponowane zmiany w praktyce

Przyjmując, że przedszkole funkcjonuje w trybie minimum 10-cio godzinnym oraz grupa przedszkolna może liczyć maksymalnie 25 dzieci, kwota w wysokości 10% (w przypadku przedszkola niepublicznego) i 13,33% (w przypadku przedszkola publicznego) subwencji oświatowej ogólnej Standardu A miesięcznie, umożliwi zapewnienie finansowania edukacji przedszkolnej na wymaganym poziomie.

Standard A subwencji oświatowej w 2016 roku wynosi 5 362 zł. Tak więc 75% stawka dotacji na ucznia przedszkola niepublicznego, nie mogłaby być niższa niż 536,20 zł miesięcznie. Od wielu już lat problemu nie stanowiła procentowa wysokość stawki dotacji, lecz sposób jej wyliczania. Na podstawie danych uzyskanych z prawie 170 gmin**, śmiało można postawić tezę, że kwotowe stawki dotacji w ponad połowie przypadków odbiegają od wartości, jakie winny posiadać, gdyby zostały obliczone w sposób rzetelny i zgodny z zapisem ustawowym. Władcza pozycja wójta, burmistrza czy prezydenta w stosunku do przedszkoli w zakresie ustalania stawki dotacji, a także stwierdzane przez organy nadzoru nieprawidłowości w tym zakresie, determinują ideę określenia w ustawie minimalnego progu kwotowego stawki dotacji na jednego ucznia przedszkola.

autor artykułu: Piotr Jastrzębski, ekonomista specjalizujący się w tematyce dotacji oświatowych
współpraca:
Andrzej Wasilewski, wpisany na listę biegłych sądowych Sądu Okręgowego w Olsztynie w zakresie finansów publicznych i rachunkowości budżetowej
dane zebrał i opracował: Bogusław Napieracz


dotacja ma charakter roczny, jej ostatnia część wypłacana jest do 15 grudnia. Budżet to roczny plan dochodów i wydatków. Świadomie więc ustawodawca zapisał, że dotację nalicza się na podstawie wydatków ustalonych w budżecie, czyli planowanych, a nie faktycznie wykonanych (poniesionych). Wykonanie budżetu jest bowiem znane po zakończeniu roku.

** na 2478 gmin w Polsce, w 1149 działają przedszkola prowadzone przez organ inny niż jednostka samorządu terytorialnego. Dane podane w zbiorczym wykresie obejmują próbę 14,5% gmin, w których istnieją przedszkola niesamorządowe.